检视我国民间借贷的“四倍利率”上限规定

利率是民间借贷的核心问题。1991年最高人民法院制定了《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的司法解释,其中第6条规定,“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的,超出部分的利息不予保护。”这就是被称为民间借贷“四倍利率”红线的司法解释。二十多年来,理论界和实务界对其争议、质疑一直没有停过。当前,随着民间借贷新的发展高峰的到来,民间借贷利率问题再度引起关注,我们有必要梳理过去,思考未来。 

对“四倍利率”上限的评价 

“四倍利率”标准合理性一直存在着质疑,其实施效果也不无争论。本人认为: 最高人民法院制定《意见》,并且在第6条规定4倍利率,并非一直如各界批评的那样拍脑袋拍出来的,而是吸收借鉴了历史上尤其是50年民法典立法采取的与银行利率挂钩的做法。规定4倍标准,一则是参考历史上的民间借贷的月息2-3分的区间值,年息就是24%至36%；一则是不能不考虑当时的民间借贷利率水平:统计数据显示,1985年官方利率为7.92%,民间利率为36.0%；1988年官方利率为9.0%,民间利率为45.0%；1990年官方利率为10.06%,民间利率为34.8%。民间借贷利率是随行就市,比较接近市场真实利率水平,对官方确定民间借贷利率上限标准确实具有较大的参考价值。1990年民间借贷利率是官方利率的3.4倍,而1991年司法解释确定4倍利率标准实际上是在3.4倍的基础上再提高了民间借贷利率上限标准。同时,将民间借贷利率标准与法定利率挂钩,并且以倍数的形式规定借贷利率上限在一些国家和地区也较为常见。如我国澳门地区民法典第1073条规定的消费借贷利率不得超过法定利率三倍。

客观看待实施效果。实践中,确实存在规避4倍利率上限的行为,往往采取黑白合同、不写明利息、预先扣除利息(砍头息)、甚至虚假诉讼的方式,不仅增加了矛盾纠纷,而且增加了社会不稳定因素。但是也应看到二十多年来,4倍利率上限标准对保护借款人利益,维护金融秩序上还发挥着实际作用的,从下图民间借贷利率市场监测的数据看,1990年以后到现在民间借贷利率市场水平根本没有出现超出官方利率四倍的情况,也就是说,绝大多的民间借贷利率都是在4倍利率以下。这是因为,假如绝大多数借贷都采取黑白合同、不写明利息、预先扣除利息(砍头息)等规避4倍利率限制的方式,其市场利率水平就不是现在的10%至20%左右的市场利率水平了。也就是说,4倍利率标准在实践中也是被大多数的民间借贷所遵守的,是实际发挥作用的。因此,有的学者质疑4倍利率形成了市场隔音效应,只是将利率规制的负面效应在理论上扩大化了。

2013年执行的人民银行一年期贷款基准利率为6%,按照“4倍利率”标准,实际上民间借贷的利率上限最高可达24%,而根据2014年2月20日温州民间借贷利率监测数据可以看出,目前温州地区民间借贷综合利率指数为20.22%,其中,民间借贷服务中心的年利率为15.96%,小额贷款公司放款利率17.81%,社会直接借贷利率18.40%,民间资本管理公司融资价格20.30%,全国地区性民间借贷综合利率指数20.40%,其他市场主体利率26.74%。所以从目前看,“4倍利率”标准足以保证民间借贷利率水平高于市场平均水平,即现在温州民间借贷监测的市场利率指数。

“一刀切”规制模式弊端丛生

在利率市场化形势下民间借贷利率限制的正当性问题。有相当多的人认为,4倍利率执行了二十多年已经不适应时代形势的需要。其实,时间不是判断法律生命终结的理由,而恰恰是判断法律生命力的理由,美国宪法在长达两百多年的时间里没有“大拆大建”就说明这点。问题不在于时间长短,而在于4倍利率是否适应形势的需要。如果说在金融抑制环境下,其承担着传达贯彻政府管制民间借贷的政策作用,那么在金融自由的时代条件下,是不是可以转换价值和功能,变成平衡金融自由与金融秩序的手段和途径?当然,这有些歪打正着的意味,但不是不可以照此思路对“4倍利率”进行改造。如果将来人民银行不再发布基准利率的情况下,“4倍利率”就失去参考标准了。“4倍利率”能否有新的规制方式取代?比如不再采取与银行利率挂钩的浮动利率模式,采取24%或36%的固定利率模式?这才是问题的关键。质疑“4倍利率”的另一个理由是中国人民银行于2013年7月20日起就取消金融机构贷款利率0.7倍的下限,由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平,在正式金融都取消了贷款利率限制实现利率市场化的形势下,仍对民间借贷进行利率限制是否有违市场公平、平等原则之嫌?

其实,在我国正式金融与民间借贷本来就存在制度上的差异,其中一部分原因在于两者的性质不同从而造成当局对两者不同的管制思维,即对正式金融的知根知底的偏爱,而对民间借贷则是天然的不信任,加上近些年来,民间借贷市场也确实存在一些混乱限制而形成社会问题,当局尽管唱着利率市场化的高调,但实际行动不得不采取稳步推行方式,即使是对正式金融的利率市场化问题也是如此,所以,取消金融机构贷款0.7倍下限并不意味着民间金融利率管制也立即跟着大幅度放松。

“4倍利率”现在最大的问题之一是“一刀切”的规制模式。从前面分析可以看出经过几十年的发展,我国的民间借贷出现了新情况和新特点,借贷参与主体的多元化和借贷类型的多样性,对利率的心理预期和承受能力不可能完全一致,有个人借贷与企业借贷的差别、生活消费型借贷与生产经营型借贷的差别、有短期与长期的差别等等。基于亲情友情的扶危济困的互助性质的借贷可能是无息或低息；而企业借贷的高利率就是为追求利润必须支付的代价,而都要受一个标准的限制显然不符合实际。况且,即使是正式金融中,人民银行也会划出不同种类不同档次的借贷利率。在国外一些国家里,例如美国的一些州,利率种类和水平也是多种多样的。我国的民间借贷理论与实务中,“一刀切”的利率规制虽然减少了金融部门的监管成本和司法成本,但“懒人治理”方式必然带来更多的麻烦,产生更多的矛盾纠纷,而且这一单一标准无法解决高利贷是否入刑、如何入刑问题。原因在于,不同的主体基于不同的借贷认识和参与借贷却受到唯一利率上限标准的约束,争议和争论是在所难免的。

其实在我国上世纪80年代最高人民法院在制定贯彻民法通则意见的草案修改稿中第122条已经提出生活消费性借贷和生产经营性借贷之分,并且两者利率分别不得高于国家银行同类贷款利率的2倍和4倍。在日本,根据《利息限制法》的规定,年利不得超过15%-20%,超过部分在民法上无效,而根据1999年修订的《出资法》,年利超过29.2%就要受到3年以下惩役或300万日元以下罚金的处罚。我国香港地区放贷人条例中对利率标准也采取不同档次的做法,即年利率在48%以下合法受保护,超过48%推定为敲诈,年利率超过60%的构成犯罪。

利率是民间借贷的核心问题。1991年最高人民法院制定《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的司法解释,其中第6条规定,“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的,超出部分的利息不予保护。”这就是被称为民间借贷“四倍利率”红线的司法解释。二十多年来,理论界和实务界对其争议、质疑一直没有停过。当前,随着民间借贷新的发展高峰的到来,民间借贷利率问题再度引起关注,我们有必要梳理过去,思考未来。

“四倍利率”上限规定出台的背景和动因

1980年代中期到90年代中期,民营和个体经济的蓬勃发展推动了经济增长,经济增长引起资金供给与需求的矛盾,在国家正式金融无法满足的情况下,政府倡导社会办金融,民间借贷也随之出现了兴盛景象。但是与此同时,一些地方、部门和企事业单位乱批设金融机构、乱集资、乱办金融业务的现象开始泛滥,严重影响了正常金融秩序。为纠正这种由于金融政策偏差而造成的金融混乱,政府开始采取各种措施抑制“金融三乱”。在此大背景下,“父爱主义”的金融管理思维模式使得政府第一反应是对民间金融的“整顿治理”,不过采取的是打压而非疏导的政策导向。从当时最高人民法院的一些活动看,最高人民法院对此做出了积极地回应,甚至可以说是积极地参与,而这些都是源于中国特有的政法治理方式和最高人民法院在计划经济条件下所处的地位。

在计划经济下,调动全社会搞经济建设、制定经济政策的权力集中于党中央和国务院,最高人民法院很少直接参与,只是通过服务政治而间接参与经济管理。在当年,发展市场经济逐渐被认同而取得正当性之后,最高人民法院是在政治主导下参与市场经济建设的,基本方式就是贯彻党中央和国务院的大政方针,保持政治上的一致性,具体活动就是随着中央放权(包括制定经济政策的权力开始下放和分散),最高人民法院必须对市场经济需要大量规则的形势做出积极回应,从而针对党在一定时期的具体任务和要求制定相应的司法政策。因此,最高人民法院开始具有所谓的公共政策制定的功能和职能。最高人民法院往往是以指导地方各级法院解决某类司法具体案件为目的,将党的政策以司法解释或司法规范性文件的方式具体化为司法政策,从而贯彻党的政策。

具体到上世纪90年代初的“金融三乱”治理上,当时中央和国务院需要一个强烈的立法信号,以表明政府对民间借贷的态度。正如最高人民法院原院长郑天翔在做工作报告中指出的,从人民法院受理的大量民间借贷案件来看,民间借贷的高利化、不规范、容易激化成刑事案件等引起了各界关注和讨论,其中包括对民间借贷利率的讨论,“建议国家早日制定有关民间借贷的法规,对借而不还的规定恰当的制裁措施,把民间借贷纳入法制轨道”。有学者认为,正是由于上世纪80年末90年代初学者们关于民间借贷及利率的意见,最终导致了1991年《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的出台。本人认为该观点有一定道理,但不够全面。应该说,除了1980年代末学术研究的促成外,还有两个方面的因素,第一个方面是,建国以来,尤其是改革开放以来,党和政府对民间借贷高利化倾向的否定和打击态度,影响了一向以服务党和国家工作大局为工作目标的人民法院的立场和态度,就是积极以司法手段打击高利贷,维护国家金融秩序。这就不难理解最高法院在完善民间借贷法制方面表现出的积极能动性。然而,由于民间借贷的复杂或者其他因素,关于民间借贷的法律、行政法规迟迟制定不出来,而另一方面人民法院受理越来越多的民间借贷纠纷案件,在无法可适的情况下,这直接导致了最高法院行使司法解释权,通过制定《意见》来解决急需解决的实践难题。最高人民法院制定审理民间借贷案件的司法解释,并确定了4倍利率标准。这种固定标准利率规制模式有利于强化政府立法价值取向,有利于明确传达政府信号从而增强宣示效果。相比之下,如果只是被动地处理一个个案件,并通过具体案例来宣示政府态度,规制民间借贷利率,不仅不够简单而清晰、便于理解和操作,而且执行效果也会大打折扣。

制定这一司法解释并确定4倍利率的审判判断标准,也是人民法院实现自身功能运作的客观需要。因为人民法院是金融法律规制的“消费者”,在我国当时金融法律规则供给严重不足的情况下,面对大量的民间借贷纠纷,人民法院不可能总是以法无明文规定而拒绝审判,也可能总是无限地行使自由裁量权,主动承担金融法律规则的制定职能也是“自给自足”的无奈之举,也是符合法院自身利益最大化的理性选择。正如学者认为4倍利率的规则尽管使得法官自由裁量权受到限制,但是却为法官与社会舆论和公众质疑、指责之间提供了相对安全的隔离带:法官无需像德国法官那样需要借助主观判断来认定每一个借贷合同成立、生效与否,只需要4倍利率的这一标准来判断利率事实即可,超过就是违法,不受保护。无需在审判或判决书中作具体分析和解释,既降低了审判民间借贷案件的难度和不确定性,明显减少法院的司法成本和提高审判效率,又有利于法律适用标准的统一,这无疑受到各级法院法官,尤其是面临民间借贷案件量最大、压力最大的基层法院法官的欢迎。

司法在金融法制建设中的定位

其实,在金融法制日益完备的情况下,是否仍由最高人民法院冲在前面承担起规制民间借贷利率的职责,也就说在建设金融法制、实现金融法治的过程中,人民法院应充当什么样的角色,如何定位?这才是目前民间借贷利率规制最大的问题。本人的观点是金融体制转型时期,金融法制尚未健全,而相关问题丛生,严重影响金融秩序和社会稳定的情况下,人民法院处在矛盾纠纷的前沿,以个案处理和制定司法政策的方式介入金融法律规制,是必要的和合理的“过渡性制度安排”,然而,在将来成熟的现代金融治理中,则不应当职能和角色错位,要实现职能的复位,以独立、中立、理性实现金融自由与金融秩序的平衡。

“4倍利率”的产生是在我国改革开放早期,由于民间借贷兴起而产生大量纠纷,然而金融法制相对落后的情况下,司法介入民间金融监管的结果。从上世纪90年代最高人民法院关于联营合同与企业借贷法律效力的司法规范性文件到2011年妥善审理民间借贷案件的意见,都是司法机关通过先行先试的方式发挥立法的功能。然而,人民法院毕竟是裁判机关而不是行政管理机关,在承担政策性的社会治理功能的过程中,其专业知识和经验的积累、信息的获取等没有金融行政部门有优势,容易给法院和法官带来额外的责任负担,此外由于其为追求公共政策价值,法院的立场、态度往往与党政部门的意见和态度保持一致,会造成规则制定与案件裁判角色重合,而影响公正性、权威性,会遭到依附于行政监管部门的质疑。

对民间借贷及利率规制应当采取金融主管机关的事前规制与人民法院事后裁判的模式。《人民币利率管理规定》第二章规定了“利率的制定与管理”,其中,第5条规定了中国人民银行制定各种利率的权力和职责,第7条规定了人民银行总行所履行的利率管理职责,两个条文虽然都未明确制定和管理民间借贷利率,但根据两个条文的兜底条款,“其他”利率与“其他利率管理工作”理性包括民间借贷利率及其管理应不存在问题。人民法院作为司法机关,在现代市场经济中的定位既不能仅仅是契约自由维护者和保障者,也不能仅仅是国家干预的维护者和保障者,就金融领域的社会治理而言,司法应当是金融自由与金融秩序的平衡力量。